2019-04-08 福建日报

　　在庆祝改革开放40周年大会上的重要讲话中，在总结改革开放40年积累的宝贵经验时，习近平总书记指出：“必须坚持完善和发展中国特色社会主义制度，不断发挥和增强我国制度优势。改革开放40年的实践启示我们：制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题。”改革开放的历史过程，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进并实现国家治理体系和治理能力现代化的历史过程。深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）明确指出：“赋予省级及以下机构更多自主权。增强地方治理能力，把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方。除中央有明确规定外，允许地方因地制宜设置机构和配置职能，允许把因地制宜设置的机构并入同上级机关对口的机构，在规定限额内确定机构数量、名称、排序等。”这一论述，揭示了管理下沉的方向和重点。

　　管理下沉的主要目的，就是让更多的权责和资源沉入地方和基层一线，让基层机构有更多的资源和能力为群众提供优质服务和管理，更好发挥中央、地方和基层三个积极性。在地方机构改革中，如何用好中央赋予的自主权？下沉哪些管理权责？如何有效推进管理下沉？管理下沉改革既是纵向政府间权责结构的优化，又是横向政府与市场、社会职责边界的再造。把管理下沉放在深化党和国家机构改革的大格局中系统谋划，与深化行政执法体制改革、深化政务服务体制改革和深化公共服务管理体制改革有机结合，建设人民满意的服务型政府。

　　管理下沉与行政执法体制改革结合

　　《决定》明确提出：“深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍，解决多头多层重复执法问题。一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置。减少执法层级，推动执法力量下沉。”转变政府职能和深化行政执法体制改革推动管理职能下沉，挑战原有的地方和基层治理体制。推动执法力量下沉，要优化综合执法的权力资源、组织资源、人力资源、财政资源和信息资源配置，打通综合执法“最后一公里”，破除基层执法瓶颈。

　　一是减少执法层级，推动执法重心下移。城管执法、市场监管执法、生态环境保护执法与百姓工作生活息息相关，只有及时发现问题并快速处置，才能使行政效能提升落到实处。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量，组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业五个新的综合执法队伍。

　　二是推动行政执法权力和人员编制下沉，启动执法机构编制调整，同时配套推进执法力量前置。按照权责对应和优化协同高效原则，鼓励地方将城市管理、文化市场、旅游、生态环境保护、交通运输、农业综合等方面的市级行政执法职责、机构编制和执法人员，全部下沉划转到县区一级。市县级主要是强化行政执法监管职责。县区在乡镇街道一级设立行政执法派出机构，充实基层一线执法力量，增强基层治理能力和治理水平。

　　三是优化改进综合执法人员干部管理制度。建立有基层综合执法工作经历干部优先提拔任用机制，市县综合执法机关调任公务员一律从基层遴选，新录用公务员一律分配到基层。同时，建立晋职晋级、评优评奖向基层倾斜制度，以此激励执法人员从“要我下基层”转向“我要下基层”。

　　四是建立跨领域跨部门综合执法协同机制，强化统筹协调、督办督查职能。行政执法涉及多个部门，需要各个部门协同，形成整体治理合力。完善地方一级政府主导、属地管理、部门联动、行业自律、各司其职、社会参与、齐抓共管的行政执法体制，建立健全综合执法主管部门、相关行业管理部门、综合执法队伍间协调配合、信息共享机制和跨部门、跨区域执法协作联动机制。

　管理下沉与政务服务体制改革结合

　　政务服务体制改革是转变政府职能、深化“放管服”改革的重要内容。《决定》提出：“构建简约高效的基层管理体制。推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。”推动管理下沉，必然要求创新地方和基层政务服务模式，构建简约高效透明的政务服务过程，全面推进审批服务便民化、网络化、标准化，破除碎片化政务，打通中梗阻，降低制度性交易成本，提升政务服务效能和满意度。

　　一是优化基层治理的政务服务组织架构。组织机构是管理职责的载体和保障。机构设置是否合理制约着管理职能下沉效果。基层政权机构设置和人力资源调配必须面向人民群众、符合基层事务特点，不简单照搬上级机关设置模式，因地制宜设置机构和配置权责职能。市县和乡镇都承担了大量直接面向企业和群众的基层管理和服务职责，要结合地方机构改革，坚持优化协同高效原则，进一步扩大相对集中行政审批权，整合优化审批服务机构和职责，有条件的地方可设立行政审批局，实行“一枚公章管审批”，实现行政审批权力的实体化集中，形成基层服务管理的统一办理、联合办理、集中办理制度，为群众创造审批职能综合化、审批政策整体化、审批服务便民化的政务服务组织模式。

　　二是统筹设置政务服务的党政领导机构。加大机构整合力度，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，进一步推动机构职能的精简整合，形成党政统筹管理合力。加大街道乡镇一级党政领导交叉任职力度，统筹设置基层党政领导职数。同时，上级机关要优化对基层的领导方式，既允许“一对多”，由一个基层机构承接多个上级机构的任务；也允许“多对一”，由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报。

　　三是加强基层政务服务综合体和数据库建设，减窗口、简流程、缩时限，构建简约高效的基层行政流程，深入推进审批服务便民化，全面推行审批服务“马上办、网上办、就近办、一次办”，让群众办事“只进一扇门”“最多跑一次”。根据工作实际需要，将适宜由基层管理的行政审批、行政处罚等权力事项下沉整合基层的审批、服务、执法等方面力量，相对集中基层管理权责，统筹机构编制资源，整合相关机构职能设立基层综合性服务管理平台，打破政务藩篱，提升“互联网+政务服务”质量和水平。

　　四是重视管理下沉后基层政务服务的廉政风险、效能风险常态化治理。明确政策标准、工作流程和评估标准，实行权责对应，对下沉到基层的资源、服务、职责实行标准化、便民化管理，加强效能督查，用好巡察监督，引入“第三方”评估基层机构职责落实效果，破解基层上下级机构之间由于信息不对称所带来的治理失灵，保障基层治理提质增效。

管理下沉与公共服务管理体制改革结合

　　公共服务是保障和改善民生的基本载体，是城乡居民获得感、幸福感和安全感的重要支撑。管理职能下沉的一项重要任务就是通过塑造眼睛向下、面向群众的新公共服务观，让公共服务及时有效地惠及群众，实现对新时代人民美好生活需要的公共服务精准供给。《决定》提出：“完善公共服务管理体制。健全公共服务体系，推进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化，推进城乡区域基本公共服务制度统一。”基层行政管理是民生服务管理。如何把公共资源、公共服务真正聚集到基层、贴近群众、改善民生？推动管理职责下沉、治理重心下移，怎样消除“叠床架屋”？从这个意义上说，管理下沉是一场满足人民群众对职责明确、精准服务、简约高效的政府治理体系期待的公共服务供给侧结构性改革。

　　一是科学设定中央、省、市、县和乡镇街道各级公共服务权责，处理好管理层次与管理幅度的关系，建立各级公共服务清单制度。中央加强宏观事务管理和公共服务战略规划；省一级主要是强化规划管理、政策法规、标准规范、监督检查等职责；市县级主要是强化公共服务监管职责；乡镇街道一级主要做好直接面向企业和群众的服务与管理。进一步明确各层级的管理职责重点，在转变和优化职责上下功夫，上下职责要能打得通、衔接得上。加大简政放权力度，把那些地方切实需要也能够有效承接的事项下放给地方。促进公共资源向基层延伸、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜，促进全社会受益机会和权利均等，打造纵向贯穿到底、横向协调一致、公平有效供给的公共服务管理体制。

　　二是从政府、市场、社会三个宏观层面统筹推进公共服务管理职能下沉改革，引入第三方治理，推进直接服务民生的公共事业部门市场化、社会化改革，改进服务方式，最大限度方便群众。重视发挥社区志愿服务队、乡贤理事会等微自治组织在基层服务管理中的帮手作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

　　三是优化管理职能下沉责任传导机制和动态督查机制，健全激励基层干部积极担当作为的考核评估制度，破解“好事抢着管”“难事没人管、不愿管、管不好”的局面，预防公共服务政策“空转”和基层基础治理能力软化。同时，健全公共服务中的民主参与机制，让人民群众成为公共服务的监督者、推动者、受益者，提升服务品质，让人民群众有更多获得感。

 

　　（作者为厦门大学公共事务学院公共管理系主任、教授、博士生导师）

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